Rechten van de Natuur binnen de Omgevingswet: vier mogelijkheden voor gemeenten

In deze juridische verdieping, mede opgesteld met advocatenkantoor De Roos, zetten we vier mogelijkheden uiteen: via de omgevingsvisie, het omgevingsplan, de handhavingsvisie en een gemeentelijke adviesraad.

De Omgevingswet en de intrinsieke waarde van natuur

De Omgevingswet biedt een kader voor een integrale en duurzame benadering van ruimtelijke ordening en milieubeheer in Nederland. De wet geeft gemeenten regels voor de fysieke leefomgeving, met aandacht voor ecologie en natuur.

Een goede omgevingskwaliteit is van publiek belang en een van de doelstellingen van de Omgevingswet. Daarbij gaat het niet om de maximale kwaliteit voor één gebruiker, maar om een goede omgevingskwaliteit voor de samenleving als geheel.

De Memorie van Toelichting noemt verschillende aspecten van omgevingskwaliteit, zoals cultureel erfgoed, de architectonische kwaliteit van bouwwerken, de stedenbouwkundige kwaliteit en de kwaliteit van natuur en landschap. Omgevingskwaliteit gaat daarbij niet alleen over hoe mensen de fysieke leefomgeving ervaren, maar ook over de intrinsieke waarde die de maatschappij toekent aan gebieden en aan dier- en plantensoorten (MvT, p. 63).

Bestuursrechters leggen steeds meer nadruk op een 'evenwichtige toedeling van functies'. Dit principe is verankerd in de Omgevingswet, die streeft naar een integrale afweging van economische, sociale en ecologische belangen. Bestuursrechters zien hier steeds vaker op toe bij ruimtelijke plannen, zoals woningbouw, landbouw, recreatie en natuur.

Natuurbelangen moeten dus al beter worden meegewogen. Daarnaast bepaalt artikel 3.3 van de Omgevingswet dat rekening moet worden gehouden met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het uitgangspunt dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron worden bestreden en het beginsel dat de vervuiler betaalt.

Ruimte voor Rechten van de Natuur

De Omgevingswet is niet specifiek ingericht op Rechten van de Natuur, maar biedt wel ruimte om dit te integreren. Een ‘meer dan menselijke’ of ecocentrische benadering vastleggen in de Omgevingsvisie, past goed bij de doelen van de Omgevingswet. Sterker, wij zijn ervan overtuigd dat

een Rechten van de Natuur benadering waarbij natuurbelangen eerder en beter op tafel komen, leidt tot een betere voorbereiding en motivering van besluiten,

vroegtijdige aandacht voor natuur, minder juridische conflicten, betere participatie, robuustere omgevingskwaliteit, brede welvaart, effectievere klimaatadaptatie en een gezondere omgeving voor al wat leeft.

Belangrijk is dat met een Rechten van de Natuur-benadering, de natuur niet altijd de overhand heeft en menselijke en economische activiteiten nog steeds mogelijk blijven. De belangenafweging wordt alleen eerlijker gemaakt. Dit zien we bijvoorbeeld terug in gerechtelijke uitspraken in Ecuador (waar Rechten van de Natuur in de Grondwet zijn opgenomen). Ook de belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel (art. 3.4 Awb) bieden hiervoor voldoende ruimte.

De Omgevingswet biedt goede mogelijkheden om ecologische belangen sterker te verankeren, bijvoorbeeld via (1.) Omgevingsvisie, (2.) Omgevingsplan, (3.) Handhavingsvisie en (4.) Een gemeentelijke adviesraad.

1. Omgevingsvisie

De Omgevingswet geeft gemeenten de verantwoordelijkheid om een omgevingsvisie op te stellen (artikel 3.1). De Omgevingsvisie is het instrument waarin gemeenten langetermijndoelen voor de fysieke leefomgeving vaststellen, inclusief natuur en milieu. Gemeenten kunnen hier ecologische bescherming en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen opnemen, wat een basis kan vormen voor de Rechten van de Natuur.

In het bijzonder is daarbij artikel 1.3 Omgevingswet relevant. In dat artikel zijn de doelen van de Omgevingswet neergelegd. Het wetsartikel stelt dat de wet gericht is op, onder meer: "het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur".

Op grond van artikel 3.2 onder b (en 2.1) van de wet zou de gemeente op kunnen nemen dat (beginselen van) Rechten van de Natuur onderdeel (of zelfs de basis) zijn van de ontwikkeling, het gebruik, beheer, de bescherming en het behoud van het gebied.

Ook vereist artikel 3.3 Omgevingswet rechtstreeks dat in de omgevingsvisie “rekening wordt gehouden met het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt”. Deze beginselen zijn afkomstig uit artikel 191 lid 2 VWEU. Bij deze (milieu)beginselen past het concept van Rechten van de Natuur en een ecocentrische benadering goed. Rechten van de Natuur sluit goed aan bij deze beginselen van voorzorg, preventie, aantasting bestrijden bij de bron en vervuiler betaalt.

De Omgevingswet erkent dat wij allemaal - burgers, ondernemers en overheden - een zorgplicht hebben en alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor in het wild levende planten en dieren en hun leefomgeving, achterwege moeten laten. Een Rechten van de Natuur-benadering in de omgevingsvisie helpt daarbij.

De Omgevingsvisie is een geschikt instrument voor gemeenten om aandacht te besteden aan het bestaansrecht en de intrinsieke waarde van de natuur. Een gemeente kan daarin zelfs verder gaan dan de erkenning van de intrinsieke waarde, die al in de Omgevingswet is vastgelegd. Om een ambitieuze visie op Rechten van de Natuur te verwoorden, kan de Omgevingsvisie bijvoorbeeld uitdrukken dat (i) de natuur (en al het leven) centraal wordt gesteld bij de besluitvorming, dat (ii) haar recht om te bestaan, een adequaat leven, te bloeien en te herstellen wordt erkend, en (iii) dat het bestuursorgaan het natuurlijke ecosysteem als uitgangspunt hanteert voor haar besluiten.

Voorbeeldtekst voor een omgevingsvisie

Er zijn verschillende manieren om deze elementen terug te laten komen in een omgevingsvisie. Een passage in de omgevingsvisie die de intrinsieke waarde van de natuur centraal staat zou er bijvoorbeeld als volgt uit kunnen zien:

“Gemeente [X] erkent, net als de Omgevingswet, dat de natuur een eigen, intrinsieke waarde heeft. De natuur heeft daarmee een waarde die niet afhankelijk is van het nut dat mensen eraan ontlenen. Waar onze leefomgeving traditioneel wordt bezien vanuit het perspectief van menselijk gebruik, kiezen wij ervoor om de natuur binnen de gemeente [X] te benaderen als een zelfstandig subject dat recht heeft op bescherming. Daarom wordt bij de voorbereiding van besluiten tijdig aandacht besteed aan de betekenis van dat besluit voor de natuur. Daarbij betrekken wij waar nodig experts en milieudeskundigen. Een gezonde en veilige leefomgeving vormt de rode draad in onze Omgevingsvisie.

Wij hanteren de volgende uitgangspunten bij ons beleid voor de fysieke leefomgeving.

• Bij ruimtelijke keuzes behandelen wij de natuur als een belang dat zelfstandig gewicht heeft in de afweging. Wij maken bij overheidsbesluiten met een directe impact op de natuur op een vroeg moment de afweging: wat heeft de natuur in de omgeving nodig om gezond te (blijven) bestaan, functioneren, te bloeien en/of te herstellen?
• Bij onzekere effecten op ecosystemen kiezen wij uit voorzorg voor het beschermen van de natuur. Wij wachten niet tot schade bewezen is, maar handelen preventief om aantasting te voorkomen. Dit is in lijn met het voorzorgsbeginsel, waarmee in de omgevingsvisie rekening moet worden gehouden.
• Wij streven naar een netto-positieve bijdrage aan de biodiversiteit.
• De natuur heeft in onze gemeente een stem. Bij de voorbereiding van omgevingsplannen, vergunningen en projecten betrekken wij deskundigen die de ecologische belangen vertegenwoordigen, zodat de natuur een "plek aan tafel" heeft in de afweging.

Het erkennen van de intrinsieke waarde van de natuur betekent dat wij bij elke afweging over gebruik, ontwikkeling en beheer van ons grondgebied expliciet de vraag stellen: wat zijn de gevolgen voor de natuur, en wat kunnen wij doen om haar beter te beschermen?

Waar natuur onder druk staat, door vervuiling, verstedelijking, verdroging, stikstofdepositie of klimaatverandering, hanteren wij het principe "nee, tenzij". Deze benadering houdt in dat stedelijke ontwikkeling met een negatief effect op de natuur een goed onderbouwde rechtvaardiging vereist. Bovendien geldt dat wij de natuur meer ruimte bieden waar dat kan.

Wij beschouwen deze benadering als een natuurlijk verlengstuk van de opdracht van de Omgevingswet om in samenhang te werken aan een veilige, gezonde en kwalitatief goede fysieke leefomgeving, ook voor de natuur zelf.”

Gemeenten kunnen daarbij hun eigen afweging maken om bepaalde elementen wel of niet in de omgevingsvisie terug te laten komen. Daarbij verdient het ook aanbeveling om te formuleren welke andere manieren uit de Wegwijzer voor de Gemeenten (kunnen) worden gebruikt om de natuur een verdere stem te geven, bijvoorbeeld via participatie vanuit een voogdijschap, natuurvertegenwoordigers, de stadsecoloog, lokale natuurorganisaties of het creëren van instituties met speciale bevoegdheden.

2. Omgevingsplan

Op grond van art. 2.4 Omgevingswet stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. De zojuist genoemde beginselen en de erkenning van (de beginselen van) Rechten van de Natuur kunnen onder ‘algemene regels’ worden meegenomen in het omgevingsplan (art. 4.1).

Sinds 1 januari 2024 zijn bestemmingsplannen onderdeel van het omgevingsplan. In het omgevingsplan staan alle regels voor de leefomgeving in de gemeente. Het mooie is: het omgevingsplan geldt voor iedereen: bewoners, bedrijven, maar ook voor de gemeente zelf. In het omgevingsplan staat niet alleen waar en wat er gebouwd mag worden, maar dus ook welke milieuregels er zijn.

Bovengenoemde passage voor de Omgevingsvisie kan concreet worden uitgewerkt in het Omgevingsplan.

3. Handhavingsvisie

De handhavingsvisie vormt het kader waarbinnen bestuursorganen hun toezicht- en handhavingsbevoegdheden inzetten. Waar de omgevingsvisie richting geeft aan beleidsdoelen en ambities, vertaalt de handhavingsvisie deze naar concrete keuzes over prioriteiten, interventies en de wijze waarop wordt opgetreden bij overtredingen. Daarmee is de handhavingsvisie een belangrijk instrument om de uitgangspunten uit de omgevingsvisie, waaronder een ecocentrische benadering en de erkenning van de intrinsieke waarde van de natuur, daadwerkelijk toe te passen in de uitvoeringspraktijk.

Veel bestuursorganen leggen hun handhavingsvisie vast in een beleidsregel. Daarin staat onder welke omstandigheden een toezichthouder tot handhaving overgaat en welke criteria daarbij worden gehanteerd.

Binnen de systematiek van de Omgevingswet biedt de handhavingsvisie ruimte om expliciet te maken hoe bij toezicht en handhaving rekening wordt gehouden met de positie en belangen van de natuur.

Door de handhavingsvisie vanuit het perspectief van Rechten van de Natuur vorm te geven, kan de gemeente sturen op een meer preventieve, zorggerichte en herstelgerichte handhavingspraktijk.

Voorbeeldtekst voor een handhavingsvisie

Een Rechten van de Natuur-tekst in een handhavingsvisie zou als volgt kunnen luiden:

“Gemeente [X] hanteert bij toezicht en handhaving in de fysieke leefomgeving ook een ecocentrische benadering. Dit betekent dat de natuur niet uitsluitend wordt beschermd vanuit haar betekenis voor de mens, maar als zelfstandige drager van waarde en rechten. De handhavingspraktijk is er daarom op gericht om aantasting van ecosystemen te voorkomen, te beperken en waar nodig actief te herstellen. Bij de beoordeling van overtredingen en het bepalen van handhavingsmaatregelen wordt de impact op de natuur als een zelfstandig en volwaardig belang meegewogen. Dit betekent dat ook wanneer directe menselijke belangen beperkt zijn, handhavend kan worden opgetreden ter bescherming van ecosystemen.”

4. Een adviesraad voor Rechten van de Natuur

Een van de meest concrete manieren om natuur een stem te geven binnen gemeentelijke besluitvorming is het instellen van een adviesraad die optreedt namens de belangen van de natuur. De Omgevingswet en de Gemeentewet bieden hiervoor verschillende mogelijkheden.

Omgevingswet

• Via bestaande bestuursorganen (art. 2.2, art. 4.14 en art. 16.11) of adviesorganen, zoals de Commissie voor de milieueffectrapportage (art. 17.5) en de verplichte commissies (bijvoorbeeld voor rijksmonumenten op grond van art. 17.9) moeten om advies worden gevraagd.Zie ook art.17.9 lid 2: hier staat benoemd dat ook advies kan worden gevraagd over beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Hier zouden (principes van) Rechten van de Natuur onder kunnen vallen.; of
• Om nieuwe gemeentelijke adviesraden of andere organen in te stellen die het bestuur – al dan niet dwingend – vanuit Rechten van de Natuur kunnen adviseren over het beleid (art 16.15. en artikelen 17.7 e.v.). Artikel 16.15a, onder c, van de Omgevingswet bepaalt verder nog dat de gemeentelijke commissie ex artikel 17.9 als adviseur wordt aangewezen voor “de door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet”. De gemeenteraad kan dus bepalen dat de adviescommissie voor de natuur ook adviseert over activiteiten met impact op natuur en biodiversiteit.
• Andere adviseurs: De Omgevingswet maakt het ook mogelijk om andere adviseurs dan de gemeentelijke commissie en het adviesorgaan te betrekken bij omgevingsrechtelijke besluitvorming. Artikel 16.15 lid 2 Omgevingswet regelt namelijk de mogelijkheid om bij omgevingsplan of omgevingsverordening bestuursorganen of “andere instanties” aan te wijzen als adviseur bij aanvragen om een omgevingsvergunning. De hierna te noemen adviesraad voor de natuur op basis van de Gemeentewet kwalificeert als een dergelijke andere instantie.

Gemeentewet

Ook de Gemeentewet biedt meerdere grondslagen voor het instellen van een adviesraad. De meest directe is artikel 84 lid 1 Gemeentewet.

• ‘Andere commissies’: Artikel 84 lid 1 bepaalt dat de raad, het college of de burgemeester "andere commissies" kan instellen dan raadscommissies (artikel 82 Gemeentewet) of bestuurscommissies (artikel 83 Gemeentewet). Onder deze "andere commissies" vallen ook adviescommissies. Dit zijn organen die geen bevoegdheden uitoefenen maar adviseren over bepaalde aspecten van het gemeentelijk beleid. Op grond van artikel 84 Gemeentewet geldt dat de leden van een adviescommissie geen raadsleden hoeven te zijn. Er kunnen dus externe deskundigen, vertegenwoordigers van natuurorganisaties, inwoners en/of ecologen zitting nemen in een adviesraad voor de natuur.
• Adviesraad via verordening: Ook biedt artikel 149 Gemeentewet de gemeenteraad de bevoegdheid om bij verordening een adviesraad in te stellen. Daarmee wordt het een adviseur in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Artikel 3:5 Awb definieert het begrip adviseur namelijk als: "een persoon of college, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan". Wanneer de adviesraad natuur bij gemeentelijke verordening (een "wettelijk voorschrift") wordt ingesteld en de verordening bepaalt dat de adviesraad adviseert over bepaalde categorieën besluiten, kwalificeert de adviesraad dus als adviseur in de zin van de Awb.

Daarmee ontstaan voor het bestuursorgaan bepaalde verplichtingen ten opzichte van de adviesraad. Zo geldt bij afwijking van een wettelijk voorgeschreven advies een motiveringsplicht (artikel 3:50 Awb). Wanneer het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van zo'n advies, moet het in de motivering aangeven waarom daarvan wordt afgeweken.

Dit betekent dat het college bij afwijking van het advies van de adviesraad voor de natuur deugdelijk moet motiveren waarom het de ecologische bezwaren terzijde schuift. Daardoor zijn besluiten die de natuur schaden beter toetsbaar in bezwaar en beroep, omdat de overwegingen over natuur expliciet in het bestuursbesluit worden opgenomen. Omgekeerd kan het bestuursorgaan voor de motivering van een besluit volstaan met een verwijzing naar het advies, mits dat advies zelf een toereikende motivering bevat en daarvan kennis is gegeven.

Een adviseur in de zin van de Awb heeft op grond van artikel 3:7 Awb bovendien een informatierecht. Het bestuursorgaan is verplicht de adviesraad de gegevens ter beschikking te stellen die nodig zijn voor een goede vervulling van haar taak. Hierdoor krijgt een adviesraad voor de natuur toegang tot relevante ecologische onderzoeken, aanvragen en ontwerpbesluiten.

Van juridische ruimte naar toepassing

Hoewel de Omgevingswet zelf niet "Rechten van de Natuur" noemt, laat staan definieert, biedt zij gemeenten verschillende instrumenten en mogelijkheden om het concept in beleid en praktijk te integreren. Naast de Omgevingswet biedt ook de Gemeentewet ruimte om ecologische principes en doelen vast te leggen en bestaande adviesraden te benutten of nieuwe adviesraden op te richten. Deze raden kunnen het beleid voor Rechten van de Natuur begeleiden, ontwikkelen, toetsen en monitoren. Via participatie en juridische handhaving kunnen gemeenten daardoor de Rechten van de Natuur waarborgen.

Hierboven zijn tekstvoorstellen opgenomen die gemeenten daarbij kunnen helpen. Mocht een gemeente besluiten een raad voor de natuur in te stellen, dan is het belangrijk om met het volgende rekening te houden. In de instellingsverordening en het omgevingsplan moet duidelijk worden omschreven over welke categorieën besluiten de adviesraad adviseert. De adviesraad kan bijvoorbeeld worden belast met advisering over:

• aanvragen om omgevingsvergunningen voor activiteiten met een potentieel significant effect op natuur en biodiversiteit;
• ontwerp-omgevingsplannen en wijzigingen daarvan, voor zover zij betrekking hebben op natuur, groen of water;
• projectbesluiten en andere grote ruimtelijke ontwikkelingen;
• het ontwikkelen van beleid voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, voor zover dat raakt aan natuur en ecosystemen.

Daarbij kan worden onderscheiden tussen gevallen waarin advies verplicht is en gevallen waarin het college of de raad de adviesraad facultatief kan raadplegen.

Relevant is ook dat de Omgevingswet kwaliteitswaarborgen stelt aan zo’n adviescommissie. Adviezen zijn deugdelijk gemotiveerd en worden schriftelijk openbaar gemaakt. De vergaderingen zijn openbaar en de commissie stuurt jaarlijks een verslag aan de gemeenteraad. Op een raad voor de natuur zouden vergelijkbare kwaliteitseisen van toepassing kunnen worden verklaard.

Naast het gevraagde advies bij concrete besluiten verdient het aanbeveling de adviesraad ook een ongevraagd adviesrecht toe te kennen. Daarmee kan de adviesraad – met een holistische blik en op eigen initiatief – aandacht vragen voor signalen van achteruitgang van de natuur, knelpunten in het gemeentelijk beleid, of kansen voor ecologisch herstel. Het ongevraagd advies heeft op grond van de Awb niet dezelfde verzwaarde motiveringsplicht als voor wettelijk voorgeschreven adviezen. Op ongevraagde adviezen is artikel 3:50 Awb namelijk niet van toepassing.

Aan de slag in jouw gemeente?

De Omgevingswet is één van de manieren waarop gemeenten Rechten van de Natuur een plek kunnen geven in beleid en besluitvorming. In onze Wegwijzer Rechten van de Natuur voor Gemeenten vind je meer mogelijkheden, voorbeelden en praktische handvatten om hiermee aan de slag te gaan.

Bekijk de Wegwijzer voor Gemeenten →